El Estado de Derecho como valor fundamental de la Unión – otro desafío para la Comisión

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El concepto de Estado de Derecho como uno de los principales valores de la Unión comienza tambalearse. La entrada de Viktor Orban en el 2011 como primer ministro de Hungría, con un seguido de reformas contrarias a los valores comunes de la Unión y, especialmente, la actividad legislativa, en la misma línea, de Polonia desde la llegada al poder del partido Ley y Justicia en 2015, han encendido las alarmas en la Unión Europea. No se puede olvidar tampoco la posibilidad de que otros partidos ultranacionalistas como el FPÖ austriaco lleguen al poder

La Comisión se enfrenta a un nuevo desafío interno que ataca a uno de los principales valores en los que se basa la Unión Europea: el Estado de Derecho como pilar fundamental de la integración europea (recogido en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea, en los preámbulos del Tratado y de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea). Este frente se inició a partir de 2010 con la entrada al poder en Hungría de Viktor Orban y las reformas que realizó durante los primeros años de legislatura. Su continuidad se ha dado con Polonia, con la que la Comisión se encuentra en negociaciones, después del seguido de polémicas leyes que ha aprobado el Ejecutivo de la primera ministra, Beata Szydlo, del partido ultraconservador y nacionalista Ley y Justicia (PiS en sus siglas polacas), desde su llegada al poder a finales del 2015. De la misma manera, preocupa la deriva que otros Estados miembros como, por ejemplo, Austria, donde el partido ultranacionalista y con tintes xenófobos Partido de la Libertad (FPÖ en sus siglas en alemán), volverá a optar a la presidencia en las próximas elecciones que están previstas para finales de noviembre o principios de diciembre.

La Comisión dispone de dos instrumentos concretos para luchar contra estas amenazas. El primero de ellos (del que también poseen la iniciativa los Estados miembros y el Parlamento Europeo bajo determinadas condiciones) se encuentra recogido en el artículo 7 del Tratado de la Unión Europea y consta de un “mecanismo de prevención” y un “mecanismo de sanción” frente a violación grave de los valores comunes de la UE, principalmente el del Estado de Derecho. La máxima consecuencia de la ejecución de este artículo es la suspensión del derecho de voto en el Consejo del Estado miembro del que se trate.

El segundo instrumento es relativamente nuevo. En 2014, ante la dificultad política de activar los mecanismos del artículo 7 de TUE, la Comisión adoptó el marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, un mecanismo que puede ser activado por la Comisión frente a amenazas sistémicas sobre el Estado de Derecho por parte de cualquier Estado miembro. El fin último de este mecanismo, es poder resolver la amenaza a través de tres fases: entablar estrechos diálogos entre la institución y el Estado miembro, la realización de una serie de recomendaciones por parte de la comisión y la adopción de medidas por parte del Estado miembro para hacer frente a dichas amenazas.

La efectividad del Nuevo marco para el refuerzo del Estado de Derecho está en duda, y las especiales circunstancias políticas necesarias para aplicar los mecanismos del artículo 7 del TUE parece que pueden llegar a darse por primera vez desde su introducción en los tratados. Es por lo tanto interesante, ver los diferentes casos que amenazan al Estado de Derecho en la Unión y la evolución de la actuación de la Comisión con la aparición de éstos.

El caso de Hungría

El caso de Hungría se inicia con la entrada en 2010, con mayoría de dos tercios en la Asamblea Nacional, del gobierno de Viktor Orban, polémico líder del partido Fidesz-Unión Cívica Húngara y aún actual Primer Ministro de Hungría. Su postura quedó bien definida en las intervenciones que realizó, durante un curso de verano en 2014 en la ciudad Băile Tușnad (Rumanía). En ellas advertía que su modelo para Hungría era el de una democracia ‘aliberal’ enfocada en el nacionalismo y en la patria, y que frente al estancamiento de la democracia liberal europea, los modelos de países a seguir debían ser Singapur, China, India, Rusia y Turquía.

La llegada de Orban al poder supuso la realización de un seguido de reformas constitucionales e institucionales numerosas y sistémicas en un periodo muy breve de tiempo, sin precedente alguno, que provocaron la necesidad de evaluar el impacto de ellas por parte de las instituciones europeas. Entre las reformas que se realizaron se encuentran la de la Ley Fundamental en 2011, que introdujo cambios que facilitaron la aprobación de leyes orgánicas en ámbitos competenciales de gran relevancia y que afectaron al control del Tribunal Constitucional y a la independencia del poder judicial; además de otras reformas legislativas sobre el sistema electoral o sobre los medios de comunicación.

La evaluación del impacto de estas reformas fue llevado a cabo principalmente por el Parlamento Europeo, que aprobó en 2013 una resolución en la que hacía un análisis de las reformas realizadas por Hungría, a partir del cual advertía sobre la vulneración de los principios recogidos en el art. 2 del TUE y el posible riesgo de violación grave de éstos, sin llegar a proponer el inicio de ninguno de los mecanismos previstos en los tratados para este tipo de situaciones.

Después de las inexistentes consecuencias de esta primera resolución, en 2015 se aprobó una nueva resolución en la que el Parlamento Europeo mantenía su preocupación por las reformas realizadas en Hungría, además de por su actuación sobre los refugiados, y pedía la actuación de la Comisión frente a las amenazas y violaciones de los valores democráticos europeos por parte de este Estado miembro, esta vez, a través del nuevo marco aprobado en 2014 por la Comisión. De nuevo, las consecuencias fueron nulas ya que la Comisión no encontró oportuno ponerlo en marcha.

A pesar de no haber iniciado ninguno de los mecanismos específicos para la defensa del Estado de Derecho, la Comisión si que ha actuado contra Hungría recurriendo frente al TJUE el caso de igualdad de trato en la jubilación obligatoria de los jueces y fiscales en Hungría (asunto C-168/13, Comisión contra Hungría), sobre la base de las competencias de control del Derecho de la Unión que posee esta institución (artículo 258 del TFUE), sin que esto haya podido provocar un cambio de las reformas aprobadas por el ejecutivo de Orbán ni de la situación en Hungría.
La Iniciativa Ciudadana Europea también ha sido un instrumento que se ha utilizado (en este caso por los ciudadanos europeos) para denunciar el caso de Hungría. El pasado 30 de noviembre del 2015 se registró la ICE Wake Up Europe! Actuar para preservar el proyecto democrático europeo, que solicitaba el inicio del mecanismo de prevención del art. 7 del TUE contra la “política autoritaria y populista” del gobierno húngaro. La complejidad del uso de este mecanismo, sujeto a demasiados elementos políticos, ha hecho que finalmente se retirara esta iniciativa y ha confirmado que, de momento, Hungría no va a ser sujeto de nuevas represalias por parte de la Comisión. Caso distinto es el de Polonia.

El caso de Polonia

El caso de Polonia es el más reciente. El pasado 25 de octubre de 2015, el partido ultraconservador PiS, ganó las elecciones polacas al partido Plataforma Cívica, que venía de estar ocho años en el poder. De nuevo, una serie de reformas polémicas han alertado a las instituciones europeas, pero esta vez con un resultado distinto al húngaro ya que la Comisión no ha dudado en iniciar el Nuevo marco aprobado en 2014 para este tipo de situaciones.

El inicio de la primera fase del nuevo marco se ha centrado en dos leyes aprobadas por el gobierno ultraconservador polaco. Por un lado, la ley que reforma el Tribunal Constitucional, donde la Comisión ha pedido aclaraciones sobre las modificaciones introducidas en el proceso de nominación, así como sobre el nuevo requisito de una mayoría de dos tercios, en lugar de la mayoría simple vigente hasta entonces, para declarar una ley inconstitucional. A este respecto, también ha pedido explicaciones sobre el no cumplimiento de dos sentencias del Tribunal de Justicia polaco que declaran ilegales algunos aspectos de esta ley. En segundo lugar, la ley de medios para la gestión y supervisión de la televisión y la radio pública, por la que la Comisión también ha pedido explicaciones sobre el refuerzo del control por parte del gobierno que supone esta ley de medios, y que pone los nombramientos bajo el control del Ministerio de Hacienda.

A pesar de que el nuevo marco se ha activado contra estas dos leyes, no son las únicas preocupantes, el gobierno ultraconservador polaco ya ha aprobado legislación controvertida sobre la regulación de la policía, de la función pública o de la fiscalía.

Las negociaciones entre el gobierno de Polonia y la Comisión no están siendo satisfactorias. El gobierno de Beata Szydlo no ha sido receptivo a las críticas y a los cambios sugeridos por la Comisión. A pesar de ello, ha hecho el esfuerzo de aprobar una nueva ley sobre el Tribunal Constitucional que ha sido considerada insuficiente por la Comisión al no resolver las preocupaciones fundamentales de las reformas llevadas a cabo los primeros meses de legislatura.

El pasado 27 de julio, la Comisión otorgó un plazo de 3 meses a Polonia para tomar las medidas adecuadas para proteger el Estado de Derecho en el país que, según ésta, todavía se encuentra bajo amenaza sistémica. De no llevarse a cabo estas medidas, advertía, se abre la posibilidad de iniciar el “mecanismo de prevención” del artículo 7 del TUE por primera vez desde su introducción en los tratados. Pasados los tres meses, la Comisión no se ha manifestado respecto a este asunto, así que, de momento, no se puede saber si la activación de dicho mecanismo es una posibilidad real o si se queda en una mera advertencia de presión.

El inicio de este mecanismo, si se confirma el fracaso de las negociaciones bajo el Nuevo marco para el refuerzo del Estado de Derecho no es automático, sigue estando principalmente bajo decisión política de la Comisión (sin olvidar la iniciativa que tienen tanto un grupo de Estados miembros como el Parlamento Europeo). Ahora bien, las presiones del Parlamento, que en el informe publicado en julio de 2015 sobre la situación de los derechos fundamentales en la Unión Europea ya pedía a la Comisión, dentro del ámbito del Nuevo marco, “garantizar la activación automática del artículo 7 del TUE en caso de que el proceso en tres etapas previsto por el marco no resuelva el asunto”; y las circunstancias políticas con los casos de Hungría y otros posibles como el del FPÖ en Austria, hacen aumentar considerablemente las posibilidades para su inicio si finalmente acaban fracasando dichas negociaciones.

Posibles futuros casos

Existen diversos partidos de extrema derecha que han aumentado su popularidad de manera significativa en los últimos años. Los casos que más preocupan en la Unión a causa de la proximidad de nuevos comicios se dan en los Países Bajos (con el Partido de la Libertad), Francia (con el Frente Nacional), Alemania (con Alternativa para Alemania) y Austria (con el FPÖ), donde los candidatos de extrema derecha cuentan con posibilidades de conseguir buenos resultados. En el caso del Frente Nacional y Alternativa para Alemania parece difícil que puedan vencer en sus respectivas elecciones. No es así con el Partido de la Libertad neerlandés y el FPÖ austriaco, que tienen posibilidades de hacerse con la victoria en los comicios, cosa que alarma enormemente a la Unión Europea por el peligro de repetirse nuevos casos como el de Hungría y Polonia.

El caso del FPÖ en Austria tiene especial interés. Se trata de un partido creado en 1956 por dirigentes del partido Federación de Independientes (VdU en sus siglas en alemán), que se había creado en 1949 para acoger a antiguos miembros del Partido Nacionalsocialista (prohibido por la Ley “Verbotsgesetz”), y que acabarían adhiriéndose al mismo FPÖ. Además, es un partido ya conocido en el seno de la Unión Europea a raíz de su entrada en el poder a principios del 2000, lo que provocó una serie de contundentes reacciones por parte de otros Estados miembros.

Merece la pena recordar brevemente los hechos que se produjeron en el 2000. Después de las elecciones austriacas de finales de 1999, el Partido Popular austriaco (ÖVP en sus siglas en alemán), que había fracasado en las negociaciones para formar gobierno con el Partido Socialdemócrata, formó coalición de gobierno con el FPÖ, que había realizado una campaña considerada por muchos observadores locales como xenófoba. Este acontecimiento provocó que catorce Estados miembros realizaran un boicot diplomático de naturaleza bilateral que constó de la imposición de sanciones y la congelación de las relaciones diplomáticas con Viena. Las sanciones se acabaron levantando y una de las consecuencias de este conflicto fue, precisamente, la incorporación en los tratados del mecanismo de prevención del artículo 7 de TUE al que ya se ha hecho referencia.

Volviendo al 2016, la anulación por parte del Tribunal Constitucional austriaco de los resultados de la segunda vuelta de las elecciones presidenciales del pasado 22 de mayo, donde el candidato ultranacionalista Norbert Hofer del FPÖ solo perdió por cerca de treinta y un mil votos de diferencia, ha significado la obligación de volver a repetir las elecciones el próximo otoño. Esto vuelve a darle serias posibilidades de hacerse con la presidencia del país. La llegada al poder este partido pondría en alerta a las instituciones europeas, especialmente a la Comisión, de cara al control del Estado de Derecho en este Estado miembro, y podría suponer el cambio hacia una estrategia más contundente de la Comisión frente a los casos ya abiertos de Hungría y Polonia.

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Graduado en Derecho (con mención en Derecho Internacional y Derecho Europeo) y con Máster en Integración Europea (especialización jurídica), ambos por la Universidad Autónoma de Barcelona. Actualmente cursando el Máster en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo en la misma universidad. He trabajado en el Área de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona entre 2014-2016 y durante el año académico 2015-2016 también en el Centro de Documentación Europea de la misma universidad. Actualmente trabajo como asistente en el proyecto europeo INCASI bajo el programa H2020, del Instiut del Treball (Universidad Autónoma de Barcelona).

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