Una lucha eterna por la coherencia: Radiografía de la Acción Exterior de la Unión Europea

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En un momento en que la Unión  Europea pasa por el psicoanalista, examinamos su acción exterior para identificar algunos de sus problemas  || A pesar de los muchos avances institucionales en este campo es difícil pensar que la UE actúe algún día de forma coherente en la escena internacional

Cualquiera que haya asistido a una asamblea o reunión de trabajo con 28 personas sabe que ponerse de acuerdo para ir todos a la una es difícil. Ya no sólo al tomar decisiones, también al asegurarse que se implementa lo acordado y al coordinar los esfuerzos para llevar a cabo un mandato. A su manera, estos mismos ejemplos se trasladan a las relaciones internacionales, como por ejemplo, la acción exterior de la Unión Europea, que suele ser tachada de incoherente.

La UE no es sino una unión de Estados Miembros (de ahora EEMM) que han cedido parte de su soberanía en determinados ámbitos a unas instituciones que legislan y hacen políticas por ellos. Uno de esos ámbitos es la acción exterior, donde se ha acontecido una evolución institucional que en principio facilitaba la acción conjunta de los EEMM en el sistema internacional bajo el paraguas de la Unión. Unas instituciones que pretendían filtrar veintiocho voces en una sola postura coherente y así tener una voz propia en el complejo escenario internacional.

Con los años se ha visto que esto no resulta tan fácil, y actualmente el papel de la Unión como actor internacional ha quedado muy dañado y en entredicho. En este artículo vamos a repasar los avances institucionales que en principio debían proporcionar instrumentos y solidez política y legal a la acción exterior de la UE y a través de dos ejemplos reales vamos a determinar los límites de esta misma política.

Foto del Consejo de Asuntos Exteriores de la UE – www.federicamogherini.net

La gestación de la Acción Exterior de la UE

El gran paso hacia delante en materia de acción exterior llegó con Maastricht o el Tratado de la Unión Europea (1992), cuando se dejó atrás la Cooperación Política Europea y se institucionalizó el doble funcionamiento de no injerencia entre aquellos aspectos supranacionales y aquellos intergubernamentales. Con Maastricht se crearon tres pilares, uno de ellos el de la Política Exterior y de Seguridad Común, de carácter intergubernamental, que institucionalizó un mecanismo de cooperación conjunta con la creación de unos organismos (El Consejo de Asuntos Exteriores) y la adopción de un cuerpo jurídico para formalizarlo.

A principios del nuevo milenio, cuando en 1999 el Tratado de Ámsterdam sentó las bases de la Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) y se creó la figura del Alto Representante para la Política Europea de Seguridad Común (PESC), Europa había demostrado que en cincuenta años había pasado de la peor de las guerras a una cooperación y hermandad pacíficas. No obstante, con la gran ampliación de los doce estados de Europa del Este (más Malta y Chipre) se evidenció la necesidad de reformar el marco institucional, que llegó débilmente en 2000 con Niza y volvió a resurgir en la Convención Europea, donde se denunció la falta de coherencia vertical y horizontal y la falta de vínculos entre la Comisión, la PESC y la PESD. Hacía falta mejorar los procesos de toma de decisiones y reformar la estructura del trabajo en acción exterior.

Una vez descartada la Constitución Europea, que pretendía crear un Ministro de Asuntos Exteriores (la fusión entre el Alto Representante y el Comisario RELEX), así como la creación de un sistema diplomático europeo autónomo, se evidenció todavía más la falta de voluntad por parte de los EEMM por ceder soberanía en materia exterior. Es aquí donde llegó Lisboa que, por primera vez, creó la Acción Exterior (fusionando la PESC y las RELEX) e introdujo diversas novedades.

Estas novedades fueron la figura del Alto Representante/Vicepresidente de la Comisión (que tiene un pie en el Consejo de Acción Exterior y en la Comisión Europea para poder hacer de nexo, y con potestad de negociar acuerdos internacionales en materia PESC, así como representar a la UE ante terceros); el Servicio Europeo de Acción Exterior (garante de la coherencia y visibilidad de la acción exterior en la UE y gestor de las Delegaciones de la UE ante terceros); el Presidente del Consejo Europeo (también representante de la UE ante Organizaciones Internacionales como las Naciones Unidas y control sobre el Consejo de Acción Exterior y el Comité de Política y Seguridad). La Comisión Europea continúa teniendo a los Comisarios para Ayuda Humanitaria, Desarrollo, Energía, etc. y el Parlamento, a su turno, ejerce poder de presión.

Los límites del sistema de Lisboa

Sin embargo, estas novedades que presentó Lisboa continuaban sin resolver algunos asuntos: para empezar, el entramado creado era muy complejo y falto de coherencia y eficacia, puesto que los EEMM continuaban teniendo sus políticas nacionales pero a su vez también se creaban políticas europeas que podrían resultar contradictorias con los intereses de estos estados. Por otro lado, aun con la creación de la Acción Exterior (que englobaba la PESC y las RELEX), el mecanismo de funcionamiento entre estos dos actores era separado, puesto que el Consejo Europeo seguía teniendo control en materia de PESC y PESD.

Lisboa también otorgaba mucha importancia a las personalidades (como en la figura de alto Representante) y eso conllevaba el peligro de que esa persona no ejerciera bien su trabajo, y su relevo ponía en peligro la continuidad de las políticas.

Los problemas derivados del sistema actual, herencia del Tratado de Lisboa, quedan patentes en los siguientes casos reales:

 – La crisis de Haití

Haití, el país más pobre de toda América, sufrió un fuerte terremoto que desencadenó una severa crisis humanitaria.

Dejando de lado que el Servicio Europeo de Acción Exterior no existía todavía y que Lisboa se acababa de implementar, Haití fue el primer ejemplo de la mala coordinación, coherencia y eficacia de la UE en su acción exterior. Tras el Consejo Extraordinario de Asuntos Exteriores en Bruselas, la Comisión acordó enviar ayuda humanitaria al país caribeño, de igual manera que lo hicieron los EEMM por su propia cuenta. Además, se quiso reubicar a la población en zonas estables, así como ayudar a la reconstrucción y la ayuda al gobierno isleño para gestionar la catástrofe.

Haití después del terremoto de 2010 – storiesofworld.com

Por su lado, la Alta Representante, Catherine Ashton, junto con la Comisión propusieron crear una misión para coordinar y organizar la ayuda humanitaria y militar, y así asegurar que los EEMM estuviesen coordinados. Pero los estados tuvieron una respuesta más rápida que la Unión Europea, aparte que el terremoto coincidió con un momento de relevo de cargos y confusión en las instituciones. Esto hizo que los estados robasen protagonismo a la institución y más tarde rechazaran imposiciones desde las Bruselas. Finalmente, se creó ECHO, una base de datos por el cual los EEMM mandaban información de lo que estaban llevando a cabo para una mínima y escasa coordinación. El caso de Haití evidenció una clara descoordinación por culpa de los debates y tensiones entre los partidarios de la lógica intergubernamental (las instituciones europeas) frente a los supranacionalistas (los EEMM). Tampoco hubo siquiera coordinación militar entre los EEMM.

 – La crisis de los refugiados

Otro caso, más reciente, ha sido el de la crisis de refugiados, donde al principio la Unión ha tenido un papel pasivo ante la llegada masiva de ciudadanos exiliados principalmente de Siria y la saturación que esto supone para los estados fronterizos, principalmente Grecia e Italia. Se han impulsado diferentes misiones donde se ha manifestado la poca coordinación y falta de voluntad por parte de los EEMM en la actuación. La Misión Mare Nostrum, la primera, fue básicamente impulsada por Italia y la Unión Europea estuvo ausente. Duró apenas un año y la falta de recursos conllevó un sustancioso aumento de muertes en el mar y una llegada masiva de refugiados.

Las Misiones Tritón y Sophia no fueron mejores: aun con la colaboración de la UE (pero no todos los EEMM), las misiones fueron de un marcado carácter policial y militar respectivamente y por tanto defensivo, donde la Unión tenía como objetivo principal interceptar traficantes de personas y embarcaciones sospechosas. Las misiones dejaron ver que la Unión veía la crisis más como un problema de tráfico que como una crisis humanitaria. Además, no hubo transparencia con el rescate de personas, puesto no se dijo qué se haría con ellas. La masificación de refugiados en campos improvisados, el incumplimiento de los EEMM con las cuotas de repartimiento y el acuerdo con Turquía manifestaron drásticamente la incapacidad de la Unión para actuar de manera eficaz, coherente y organizada ante problemáticas internacionales.

Hacia una nueva acción exterior y política de defensa

Queda de manifiesto, pues, que pese a los avances institucionales y los esfuerzos realizados para hacer de la acción exterior de la UE una acción más coherente, eficaz y organizada, estos avances no son suficientes o no se han querido aplicar correctamente. Es difícil pensar que en un futuro esto pueda cambiar. Nos encontramos en un contexto de multipolaridad, donde el orden mundial está cambiando, es más complejo y presenta más actores que nunca. La volatilidad e inseguridad económicas, el terrorismo y la inestabilidad de las regiones vecinas de la Unión (e incluso sus propios EEMM) hacen difícil prever una mejora en materia exterior para la Unión, a la que se le giran momentos complicados. La elección de Trump en el otro lado del Atlántico, no hace más que complicar las cosas para los Europeos.

El presidente estadounidense, que en campaña dijo que la OTAN estaba obsoleta, sembró la duda respecto a un pilar fundamental de la seguridad Europea, la OTAN. La organización transatlántica que vincula la seguridad de tantes estados europeos, algunos del espacio post-soviético, con los EEUU suple buena parte de las carencias del Viejo Continente en materia defensiva. Estados Unidos está intentando que los estados miembros se hagan más responsables de sus propia seguridad incrementando los presupuestos en defensa. La respuesta europea a los nuevos tiempos consiste en más integración, por lo menos esto es lo que desean algunos EEMM al proponer la creación de un cuartel militar central que coordine las operaciones de los ejércitos europeos.

Según Howorth (2014), la UE tienen tres opciones: o desintegrarse, o seguir saliendo del paso como hasta ahora o dar un paso decisivo hacia una mayor integración. Según el autor, los retos que tendrá que afrontar la Unión en el futuro más próximo van a ser intentar que los intereses de los EEMM sean más convergentes; controlar mejor las crisis regionales y su actuación en ellas en un mundo globalizado y en cambio; proteger los valores de la Unión aun con sus costes y decidir si Europa quiere un ejército común o no lo quiere.

Este es, en esencia,  el dilema que la UE está debatiendo con el psicoanalista, tal y como demuestra el documento publicado por la Comisión con cinco escenarios posibles para el futuro de la organización. Algunos de estos escenarios, como la devolución de competencias a los EEMM, la integración por la vía de las distintas velocidades, o una integración conjunta que se antoja difícil nos ofrecen algunas pistas de cómo podría evolucionar la acción exterior del continente en el futuro próximo.

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Jordi-Jesús Muñoz

Graduado en Humanidades (especialidad en Historia Europea) por la Universidad Pompeu Fabra. Actualmente está estudiando el Máster en Integración Europea en la Autónoma de Barcelona, especialidad en Acción Exterior de la UE. Durante la carrera recibió una beca para estudiar en UCLA en California. Próximamente irá a Moscú para realizar el segundo semestre del máster con una beca Erasmus+ para estudiar Relaciones Internacionales.

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