Política Común de Seguridad y Defensa: su futuro y oportunidades para España

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La apuesta de la Comisión Europea por una mayor integración en materia de seguridad y defensa dentro de la Unión Europea se encuentra en un momento crucial para su éxito. Así lo hecho saber el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, firme partidario de una Unión Europea de la Defensa que debería estar en marcha para 2025 y hacer de la UE “un actor global más fuerte”. La aprobación del Plan de Acción Europeo de la Defensa y la Acción Preparatoria sobre Investigación en Defensa marcarán su devenir y, en éste, los Estados miembros tendrán la última palabra. En este contexto, a España se le abre una ventana de oportunidades que podrá aprovechar si toma decisiones correctas.

La Comisión Europea lleva tiempo preparando su apuesta por una mayor integración en materia de seguridad y defensa dentro de la Unión Europea (UE). Especialmente, el presidente de la Comisión, Jean-Claude Juncker, se ha mostrado como gran activo de ésta. En sus orientaciones políticas de junio de 2014 así lo mostraba afirmando que “estoy convencido, también, de que debemos trabajar por una Europa más fuerte en materia de seguridad y defensa. Cierto, Europa es esencialmente una ‘potencia suave’. Pero ni las más sólidas de esas potencias pueden funcionar a largo plazo sin algunas capacidades de defensa integradas”.

En el 2016, tras anunciar en su discurso del Estado de la Unión que “Europa ya no puede sustentarse en la fuerza militar de otros o dejar que Francia defienda por sí sola su honor en Mali. […] Para que la estrategia de defensa europea sea sólida, la industria de defensa europea debe innovar. Por este motivo, vamos a proponer antes de finales de año un Fondo Europeo de Defensa, a fin de potenciar la investigación y la innovación”, el camino de esta prioridad comenzaría a coger forma. La Estrategia Global para la Política Exterior y de Defensa de la Unión Europea[1] reforzaba este camino, señalando una serie de ámbitos prioritarios en el ámbito de las capacidades en defensa, en los que “es necesario que Europa invierta y diseñe enfoques colaborativos”.

Además, existen nuevos elementos geopolíticos que apremian a la UE a avanzar en esta materia. El desafío del Brexit, la amenaza terrorista y el nuevo orden mundial que se plantea tras el resultado de las últimas elecciones en Estados Unidos (EEUU), ponen el papel actual de la UE en el punto de mira. Consciente de ello, en el discurso del Estado de la Unión del 13 de setiembre, el presidente de la Comisión dijo lo siguiente: “Quiero que nuestra Unión esdevenga un actor global más fuerte. Para tener más peso en el mundo, tenemos que tomar decisiones en materia exterior  de forma más ràpida […] Y quiero que dediquemos más esfuerzos en materia de defensa. Debemos andar hacia un Fondo Europeo de Defensa y una Cooperación Permanente en este área. Para 2025 necesitamos una Unión Europea de la Defensa capaz de funcionar. Lo necesitamos. Y la OTAN está con nosotros”.

En este camino, el Plan de Acción Europeo de la Defensa (PA) se muestra como el instrumento más importante para llevar a cabo la integración en seguridad y defensa. Este instrumento establece medidas para lograr una mayor cooperación europea en defensa y apoyar la competitividad de la industria europea de defensa. Su objetivo es que la base tecnológica e industrial europea de defensa cubra plenamente las necesidades actuales y futuras de seguridad y defensa de Europa. El desarrollo y eficaz puesta en marcha del PA va a depender, en gran medida, de la aceptación que tenga por parte de los Estados miembros (EEMM), que tendrán que tomar decisiones relevantes en una materia que tradicionalmente ha generado un amplio debate. El posicionamiento que cada uno de los EEMM adopte frente a esta cuestión, vendrán influenciados por las cuatro posturas que siempre han caracterizado el debate sobre el rumbo que debe seguir la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Del PA deriva otro instrumento importante, la Acción Preparatoria sobre Investigación en Defensa (AP), que busca poner en práctica mecanismos para dirigir la financiación de la Unión a la investigación conjunta en materia de defensa. La aprobación final de este instrumento dependerá también de los EEMM y su éxito o fracaso repercutirá directamente en el PA.

En todo este proceso, España puede jugar un papel importante. Las circunstancias actuales hacen que su postura y las decisiones a adoptar sean determinantes para sus intereses geopolíticos y geoestratégicos. Así, la línea que debe seguir se ve justificada por diferentes elementos que la determinan con claridad.

En esta tesitura, a España, especialmente a raíz del Brexit, se le presenta una gran oportunidad para recuperar protagonismo que ha perdido en la última década en el desarrollo de las políticas e instrumentos de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la PCSD[2]. Esto hace que su postura y las decisiones que se vayan a tomar sean determinante para dichos intereses.

La posición tradicional de España en materia de PESC y PCSD

Haciendo un breve análisis de la posición de España en materia de PESC y PCSD[3] en las dos últimas décadas, se puede ver cómo ha sido tradicionalmente un Estado miembro favorable y activo con el desarrollo de instrumentos de política exterior europea debido, principalmente, a que le ha permitido alcanzar una dimensión política que no tenía antes. Por eso, mayoritariamente se ha considerado que el desarrollo político de la UE y su papel como actor global[4] estaba directamente relacionado con la defensa de los intereses nacionales. Esto ha llevado a España a apoyar las iniciativas políticas de dotar a la UE con instrumentos de política exterior, la creación y el desarrollo de la PESC en Maastricht y Ámsterdam, la posterior puesta en marcha de la PESD tras Saint-Malo y la profundización de ambas en la Convención Europea[5].

A pesar de ello, España ha mantenido una posición considerada ambigua, ya que en el caso de la PESC siempre ha defendido su carácter intergubernamental y la decisión por consenso[6]. Se ha mantenido un apoyo equilibrado entre la política común y el interés nacional sin que la balanza se inclinara hacia ninguno de los dos lados. A este apoyo en materia de PESC, se añade que en materia de PCSD tradicionalmente España ha sido favorable al desarrollo de una identidad europea de defensa necesariamente compatible con la estructura occidental de la OTAN[7].

Situación actual: decisiones a tomar

La situación actual en la que se encuentra España resulta favorable si quiere aprovechar la oportunidad que se le presenta, donde participa en el denominado núcleo duro junto a Alemania, Italia y Francia, y desde donde puede influir de forma directa y activa en el desarrollo de la PCSD y especialmente respecto y la PA y la AP.

En esta posición, España debe decidir que quiere en el desarrollo final del PA y la AP, si va a tener un papel condicionante dentro de dicho desarrollo o un papel facilitador. En este camino, el grueso de las decisiones se divide en cuatro grandes aspectos:

  • Las decisiones derivadas del FED, que tienen que ver con el aumento del I+T y de las capacidades en defensa de los EEMM y, en consecuencia, la UE.
  • Las decisiones derivadas del fomento de la inversión en pymes, empresas incipientes, midcaps y otros proveedores de la industria de defensa, que tienen una doble perspectiva. Por un lado, el fortalecimiento del sector industrial de la defensa y, por otro, el refuerzo del mercado de este sector con vistas al mercado común.
  • Las decisiones derivadas del refuerzo del mercado único para el sector de la defensa tienen que ver con la consecución del mercado único de la defensa, pero más enfocado desde una perspectiva de armonización legal de los aspectos que se pueden regular dentro de los estrictos límites establecidos en los Tratados en materia de defensa.
  • La aprobación de la AP, que está ligada al posible éxito o fracaso del objetivo más relevante y desarrollado de la PA, el FED.

El rumbo de estas decisiones se puede deducir de la posición que ha mostrado el gobierno español en esta materia, a pesar de que no se puede tomar como algo definitivo, ya que las posiciones públicas que se pueda tener por parte de los EEMM no siempre coinciden, en su máxima intensidad, con la postura a la hora de aprobar o desarrollar instrumentos institucionales.

La posición de España

Como miembro del denominado núcleo duro, España se ha mostrado activa en el interés de avanzar con el desarrollo del PA. Tras la primera reunión entre el núcleo duro, María Dolores de Cospedal, ministra de Defensa de España, declaraba que “el gobierno español apuesta por la construcción de la Defensa europea” y, posteriormente, tras el Consejo de Europa de los ministros de exteriores y defensa, del 14 y 15 de noviembre del 2016, afirmaba que “creemos que el Plan de Acción debe ser lo suficientemente ambicioso para dotar a la Unión Europea de la necesaria autonomía estratégica, incluyendo la toma de decisiones, gestión operativa y capacidades industriales”, lo que resulta una apuesta clara por éste.

El apoyo al PA no es incondicional en cuanto a la integración europea en Defensa se refiere, uno de los principios básicos por el que apuesta el gobierno español, sobre el que desarrollar el PA, es el acercamiento entre las políticas de la UE y de la OTAN, mayor cooperación entre estas dos instituciones. En este sentido, la ministra de Defensa española ha mostrado la ambición de España de “dar un paso hacia adelante y ser protagonistas activos en una dimensión europea de seguridad y defensa fortalecida”, afirmando que “ésta no solo contribuirá a que España y nuestro entorno euroatlántico sean más seguros y más prósperos, sino que también fortalecerá a la OTAN”. Especial interés se ha tenido también en mostrar a España como “uno de los más firmes anclajes de la UE y de la OTAN”[8].

Esta posición se debe a distintos aspectos que la justifican. Por un lado, España no se encuentra en posición de perder la oportunidad de adquirir un papel protagonista en materia de PCSD, sobre todo después de la irrelevancia como actor en la UE que ha tenido en la última década. El papel activo de España en materia de PCSD y sobre la PA es muestra de ello, y como ejemplo más significativo en el inicio de este proceso, es la promoción activa, junto al núcleo duro, de la Cooperación Estructurada Permanente (en adelante PESCO), que ya presentaron[9] antes del Consejo del 14 y 15 de noviembre del 2016 y sobre la que, finalmente, los EEMM acabarían decidiendo profundizar en ella después de la reunión conjunta de titulares de Exteriores y Defensa del pasado día 6 de marzo.

En segundo lugar, la postura tradicional que ha tenido España es un factor importante de cara a las posiciones futuras y respecto a la PA y la AP, especialmente si se tiene en cuenta la influencia mutua de la integración y la política exterior europea en la política exterior española, en lo que se ha considerado por diferentes estudios como una europeización[10]. En esta posición, por lo tanto, el interés de España de aprovechar el avance de la UE en materia de Defensa es relevante, tal como mostraba el titular español de Asuntos Exteriores, Alfonso Dastis, afirmando que “queremos estar a la vanguardia de la Europa de la Defensa”[11], en referencia al aumento de capacidades de la que puede aprovecharse España.

Finalmente, en tercer lugar, el hecho de que España sea miembro de la OTAN con un papel activo, donde en el pasado ha llegado a ser protagonista[12] y en la actualidad, entre otras acciones, proporcionando espacios en el territorio español para el desarrollo de maniobras de entrenamiento en el marco de esta institución, como por ejemplo en las Bardenas Reales, Navarra.

Las perspectivas para España

En el debate general, si bien la posición de España apuesta por la integración europea en defensa, sobre todo en lo que se refiere al PA y la AP, y parece más inclinada hacia la postura europeísta dentro del debate general sobre el rumbo que debe seguir la PCSD, su reiterado interés en que la OTAN sea ‘protagonista colateral’ del desarrollo de dichos documentos, hace que no se pueda definir de forma definitiva en esta postura. Esto no impide que pueda mantener una posición coherente en la toma de decisiones que tiene por delante ya que tanto la postura europeísta como la atlantista se enmarcan en la misma línea a seguir sobre algunas de las decisiones a las que se debe enfrentar España.

La declaración conjunta entre la UE y la OTAN, firmada a finales del 2016 facilita el acercamiento entre ambas posturas en algunos de los ámbitos sobre los que los EEMM deben tomar decisiones. En la misma línea se encuentran ambas sobre las decisiones derivadas del FED, dado el alto interés que tiene la UE en una capacitación en defensa eficaz, al igual que la OTAN, aunque siempre desde una perspectiva distinta. Del mismo modo, las decisiones derivadas del fomento de la inversión en pymes, empresas incipientes, midcaps y otros proveedores de la industria de defensa, también se encuentran apoyadas por los intereses de atlantistas y europeístas. En estos dos aspectos, por lo tanto, teniendo en cuenta esta compatibilidad de ambas posturas y la posición actual de España, la línea a seguir por el gobierno español parece estar clara.

En cambio, las decisiones derivadas del refuerzo del mercado único para el sector de la defensa, enfocadas desde una perspectiva de armonización legal, se enmarca más en el debate intergubernamentalismo vs. supranacionalismo donde España debe decidir si seguir apostando por una mayor integración a través de la adopción de elementos legales europeos a la legislación nacional o si limitar el impacto derivado de estas decisiones respecto al proceso de integración. Aunque la postura atlantista no tiene un interés claro sobre este aspecto, la ligera inclinación de España hacia la postura europeísta debería hacer que actuara de forma acorde y transpusiera la legislación necesaria a su Ordenamiento Jurídico con tal de facilitar el eficaz desarrollo de este aspecto de la PA.

Finalmente, la aprobación de la AP, deriva del interés mostrado en el éxito del FED, por lo que, teniendo en cuenta que la decisión relevante no derivará tanto de los detalles técnicos de la propuesta de la Comisión sino de la propia aprobación de la AP, España debería ser una de las impulsoras de dicha aprobación.

 

[1]Véase: https://europa.eu/globalstrategy/en/global-strategy-foreign-and-security-policy-european-union

[2]BARBÉ, E. en “España en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)”, en MORATA, F y MATEO, G. (Eds) España en Europa-Europa en España (1986-2006) (Institut Universitari d’Estudis Europeus, Barcelona); pp. 387-389; expone como uno de los motivos del inicio de esta pérdida de protagonismo la “falta de capacidades en este terreno”; mientras que GUINEA, M. en “España en la Política Exterior Común Europea: los últimos 10 años” UNISCI Discussion Papers, Nº 27, October (2011); p. 62; también habla de otros factores que prolongaron esta falta de protagonismo como” la pérdida de peso relativo de España en la Unión ampliada y el hecho de que las Presidencias semestrales ya no sirvan para impulsar las preferencias de política exterior de los Estados miembros en la política exterior común”, además de “la pérdida de influencia por la crisis económica y a la falta de eficacia de un Gobierno que no ha hecho de la política exterior su prioridad, lo que se detecta en una disminución de su capacidad negociadora”.

[3] Se puede ver un análisis más extenso de la posición de España desde antes de su incorporación a la Comunidad en BARBÉ, E. “España en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC)”… cit.; pp. 387-389.

[4] GUINEA, M. en “España en la Política Exterior Común Europea: los últimos 10 años”… cit.; añade a esta propia afirmación que “podría matizarse en el caso del segundo Gobierno de José María Aznar, de 2000 a 2004, que constituye una excepción a la regla general de estos veinticinco años de pertenencia a la UE”

[5]PALOMARES, G.; “La europeización de la política exterior y de seguridad en el marco de la Unión Europea”, en: PEREIRA, J. C. (co.); La política exterior de España, (Barcelona: Ariel 2ª ed., 2010); pp. 395-416.

[6]CLOSA, C. y HAYWOOD, P. M.; Spain and the European Union, (Basingstoke, Palgrave-Macmillan, 2004); p. 229.

[7] GUINEA, M. en “España en la Política Exterior Común Europea: los últimos 10 años”… cit.; pp. 39-40.

[8]COSPEDAL, M. D.; “Un camino irreversible”, Revista de Española de Defensa, nº 338, Abril (2017); pp. 6-7.

[9]Poco más de un mes antes de dicha reunión, los ministros de Defensa de los cuatro grandes de la Unión tras la salida del Reino Unido (Francia, Alemania, España e Italia), mandaron una carta al resto de los titulares de Defensa europeos explicándoles su deseo conjunto de potenciar la seguridad común y en la que demandaban una defensa europea “más fuerte, realista y creíble”, y proponiendo la PESCO como mecanismo sobre el que iniciar la construcción de este deseo.

[10]Véase entre otros, BARBÉ, E., La política europea de España, (Barcelona, Ariel, 1999);CLOSA, C. y HAYWOOD, P. M., Spain and the European Union… cit.; TORREBLANCA, I., “La europeización de la política exterior española”, en: CLOSA, C. (ed.): La europeización del sistema político español, (Madrid, Istmo, 2001),pp. 486-511; SABÁ, K. (1996): “Spain: Evolving foreign, policy structures – From EPC Challenge to CFSP management”, en: ALGIERI, F. y REGELSBERGER, E. (eds.): Synergy at work. Spain and Portugal in European foreign policy, (Bonn, Europa Verlag, 1996), pp. 181-206; GUINEA, M. en “España en la Política Exterior Común Europea: los últimos 10 años”… cit.

[11] Afirmación que Alfonso Dastis hizo tras la reunión del Consejo del 14 y 15 de noviembre del 2016.

[12] Se puede considerar el apoyo de España a la guerra de Irak, como apuesta particular del entonces presidente del Gobierno español, José María Aznar, le otorgó esta posición.

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Graduado en Derecho (con mención en Derecho Internacional y Derecho Europeo) y con Máster en Integración Europea (especialización jurídica), ambos por la Universidad Autónoma de Barcelona. Actualmente cursando el Máster en Relaciones Internacionales, Seguridad y Desarrollo en la misma universidad. He trabajado en el Área de Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Barcelona entre 2014-2016 y durante el año académico 2015-2016 también en el Centro de Documentación Europea de la misma universidad. Actualmente trabajo como asistente en el proyecto europeo INCASI bajo el programa H2020, del Instiut del Treball (Universidad Autónoma de Barcelona).

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